Переклад розділу: "Theories of Regulation: Why Do We Regulate?" Susan E. Dudley, Jerry Brito. Regulation: a primer. Second Edition

Перш як заглибитися в різні теорії, потрібно зрозуміти різницю між нормативним і позитивним аналізом. Нормативний аналіз вивчає те, як мало би бути. Щодо регулювання цей аналіз відповідає на запитання: за яких обставин уряд повинен втручатися у справи приватних ринків. Позитивний аналіз навпаки досліджує, як є насправді. Теорії позитивного аналізу намагаються пояснити, в яких випадках уряд вдається до регулювання і чому застосовує саме таке регулювання. У цьому тексті ми зосередимося саме на позитивних теоріях регулювання.

Теорія суспільного добробуту

Розуміння потреби регулювання формувалося в нашій свідомості поступово. З часом це поняття почали використовувати в економіці та теорії людської поведінки (біхевіоризмі). Теорія «суспільного добробуту» як одна з теорій регулювання вважає, що ринок найкраще розміщує обмежені ресурси. Вона ґрунтується на тому, що втручання уряду в економіку прийнятне лише тоді, коли умови перестають бути конкурентними, а ринок не справляється з ефективним розподілом ресурсів. Теорія говорить, що політики, які слугують суспільному добробуту, можуть застосовувати регулювання лише для усунення вад ринку.

Концепція «провалів» ринку (market failure) тісно пов’язана з ідеєю існування досконалої конкуренції, яка характеризується 1) відсутністю впливу індивідуальних рішень на добробут інших людей; 2) наявністю особистих благ; 3) прийняттям гравцями ринку наявних цін; 4) досконалою інформацією про ціну та якість на ринку. На початку ХХ століття прихильники теорії добробуту на чолі з британським економістом А. С. Пігу звернули увагу на потребу державного втручання в економіку, якщо ринки відхиляються від певного ідеалу.

Ринкові «провали» зазвичай можна поділити на чотири категорії:

• Побічні витрати виникають тоді, коли дії однієї зі сторін призводять до витрат іншої сторони (порушується умова № 1 про відсутність впливу індивідуальних рішень на добробут інших людей). Якщо дії одного впливають на добробут іншого настільки, що останній змушений за це платити, то це означає, що ресурси розподіляють неефективно. Забруднення довкілля підприємствами – класичний приклад проблеми побічних витрат.

• Суспільне благо – це таке благо, яким можуть користуватися всі без додаткових витрат і нікому не можна заборонити це робити (порушується умова № 2 наявності особистих благ). Національна оборона – класичний приклад суспільного блага: вартість утримання не залежить від кількості громадян, і нікому не можна заборонити користуватися нею, оскільки система національної оборони і так вже працює. Є подібна концепція – спільних ресурсів, яка так само не може заборонити комусь користуватися цими ресурсами, проте гранична вартість користування ними має відчутну вартість. Спільними ресурсами дуже часто зловживають або їх недофінансовують (як, наприклад, нові медичні дослідження, які ніхто не проводив би, якби не патенти, що дають досліднику змогу заробляти).

• Монополія на ринку дозволяє контролювати ціни, чим порушує одну з умов ринкової конкуренції, а саме: прийняття учасниками ринку наявних цін. «Природні монополії» виникають тоді, коли економія на масштабах виробництва настільки зменшує собівартість, що найнижчу ціну можна досягти, лише коли на ринку залишиться один виробник (чи постачальник послуг). Проте оскільки на такому ринку зникає конкуренція, то без певного втручання ззовні ціни підвищують, а обсяги виробництва зменшують порівняно з потенційним обсягом за умови конкуренції.

• І насамкінець, коли учасники ринку мають асиметричну інформацію, ринки не можуть розподіляти ресурси ефективно. Класичним прикладом є ситуація, коли продавець не повідомляє покупцю про дефект товару (хоча сам знає про нього), внаслідок чого покупець платить більшу ціну (а отже, купує більше), аніж заплатив би, якби був поінформований. Проте нестача повної інформації сама собою не потребує втручання уряду. Навіть більше, повна поінформованість не лише неможлива – вона не потрібна для ефективного функціонування ринку.

За умови, коли існує хоча б один із зазначених «провалів» ринку, нормативний підхід вимагав би, щоб політики, для яких важлива думка громадськості, втручалися та регулювали ринок, зобов’язуючи винуватців платити за побічні витрати, захищаючи права власності, контролюючи монополії та забезпечуючи доступ до повної інформації. Позитивна теорія передбачає, що регулювання застосовують для вирішення гіпотетичних або реальних «провалів» ринку, і таким чином вона слугує суспільним інтересам.

Проте в теорії суспільного добробуту існує кілька проблемних моментів:

Так само, як і позитивна економічна теорія, теорія суспільного добробуту передбачає, що регулювання відбуватиметься тоді, коли виникатиме реальна потреба, оскільки за таких умов чиста вигода суспільства від регулювання буде більшою, аніж якби його не було. Проте теорія не дає відповіді на запитання, яким саме чином буде з’являтися це саме рішення про необхідність регулювання. Інакше кажучи, ця теорія не пояснює нам, як або чому люди при владі, підприємці, споживачі та інші учасники економічної діяльності досягатимуть окресленої мети.

І що ще важливіше: теорія суспільного добробуту не може передбачити, в яких ситуаціях будуть застосовувати регулювання. Багато регулятивних норм не вирішують проблему таких «провалів» ринку, як, наприклад, природна монополія чи побічні витрати. Економічне регулювання не завжди виникає там, де є реальні «провали» ринку, і часто здається, що регулювання навпаки існує, щоб допомагати регульованим галузям і сприяти появі картелів замість того, щоб запобігати монополізації ринку в інтересах споживачів. Так, наприклад, нині ліквідована Комісія з торгівлі та транспортування вантажів між штатами зміцнила картель залізничників, які утримували ціни на рівні, вищому від конкурентного.

Це не означає, що регулювання ніколи не намагається задовольнити суспільні інтереси – радше йдеться про те, що теорія суспільного добробуту не може пояснити, чому виникають різні форми регулювання.

Теорія впливу

Зауваживши, що закони та правові норми не обов’язково вирішують проблеми «провалів» ринку і багато норм, здається, слугують приватним інтересам, політологи та економісти висунули альтернативну гіпотезу. Вони припустили, що політики та контролюючі органи врешті-решт потрапляють під вплив зацікавлених сторін, зазвичай виробників, діяльність яких вони повинні контролювати. У результаті закони та правові норми замість слугувати інтересам суспільства слугують інтересам зацікавлених сторін.

Незважаючи на те, що теорія впливу краще, аніж теорія суспільного добробуту пояснює виникнення регулювання як явища, вона також пояснює не все. Адже багато нормативних актів не сприяють розвитку секторів, діяльність яких вони регулюють. Теорія впливу не може пояснити, чому контролюючі органи врешті потрапляють під чийсь вплив, а також не пояснює, під чий саме вплив вони потрапляють.

Два лауреати Нобелівської премії, економісти Джордж Стіглер і Джеймс Б’юкенен (який співпрацював із Гордоном Таллоком), а також економіст Мансур Олсон розвинули пов’язані теорії, які враховують цю ваду теорії впливу: йдеться про теорію економічного регулювання та теорію суспільного вибору.

Теорія економічного регулювання

У своїй статті «Теорія економічного регулювання», опублікованій 1971 року, Джордж Стіглер запропонував чітку концепцію, яка пояснювала, чому існує регулювання в різних галузях економіки. Постулати його теорії можна було легко перевірити. Ця теорія висвітлювала причини, які спонукають регулювати певні галузі, а також пояснювала, як регулювання впливає на перерозподіл матеріальних ресурсів. Стіглер почав з того, що:

1. Основним ресурсом урядів є право на примус.

2. Група людей, які мають спільні бізнес-інтереси й впливові настільки, щоб переконати уряд використовувати силу примусу для власної вигоди, може поліпшувати свій добробут за рахунок інших людей.

3. Суб’єкти економічної діяльності (фірми, фізичні особи, держслужбовці та групи людей зі спільними бізнес-інтересами) поводяться раціонально, а тому намагаються максимізувати власну вигоду (добробут).

На основі цих положень він припустив, що регулювання запроваджують, оскільки на нього виникає попит зацікавлених груп людей, які максимізують свій добробут. Стіглер зауважив, що поведінка законодавців обумовлена бажанням залишатися при владі якомога довше, а це потребує максимізації політичної підтримки. Регулювання – один зі способів перерозподілу матеріальних благ, а групи людей зі спільними бізнес-інтересами конкурують за ці блага, пропонуючи політичну підтримку в обмін на просування вигідних для них законів.

Теорія Стіглера виходить із того, що регулювання прихильніше до бізнес-груп, добре організованих і зорієнтованих на перерозподіл матеріальних благ. Отже, регуляції мають схильність захищати інтереси малих груп з чітко окресленими інтересами за рахунок великих груп, не спроможних визначити свої пріоритети.

Оскільки з кожного питання часто точиться боротьба інтересів, Стіглер у своїй теорії висуває гіпотезу про те, що регулювання радше відображає баланс політичних сил, аніж підтримує регульований сектор, як про це говорить теорія впливу. Тобто якщо інтереси зацікавлених груп збігаються з інтересами решти членів суспільства або увага громадян до конкретного питання настільки сильна, що може вплинути на їхню виборчу поведінку, то регулювання справді може слугувати суспільним інтересам.

Теорія суспільного вибору

Теорія суспільного вибору по суті не є теорією регулювання як такою. Це радше економічний аналіз поведінки уряду, який виходить із того, що 1) особи, які правлять державою (політики, контролюючі органи, виборці тощо), у своїх вчинках керуються власною вигодою, так само як і люди в усіх інших життєвих випадках, і 2) вони не є всезнаючими. Аналіз суспільного вибору стверджує, що урядовці не займаються цілеспрямовано збільшенням суспільного добробуту. Натомість вони намагаються примножити свій власний добробут. Таким чином вони доходять того самого висновку, що й Стіглер у своїй теорії економічного регулювання. Зокрема теорія суспільного вибору бере до уваги економічні втрати, які виникають тоді, коли одна група інтересів змінює закони або регуляції, щоб отримати переваги над іншою. Така діяльність отримала назву пошук політичної ренти [1].

Наприклад, уявіть вітчизняного виробника сталі, який зіткнувся з проблемою дешевшої імпортної сталі. Припустімо, є два способи, як вітчизняний виробник може відреагувати на такий виклик. По-перше, він може інвестувати в інновації та модернізацію свого заводу, щоб стати конкурентоспроможнішим. Інший варіант: він може обрати стратегію пошуку політичної ренти, інвестуючи в політиків і наймаючи лобістів, щоб переконати законодавців заборонити або обмежити імпорт сталі. Вірогідно, виробник обере стратегію пошуку політичної ренти, якщо її втілення обійдеться йому дешевше, аніж модернізація виробництва. Якщо сталеливарній компанії – або, що вірогідніше, торговельній асоціації металургійної промисловості – вдасться пролобіювати зміни в законодавстві на свою користь, то програє все суспільство, і на це є дві причини. По-перше, ціна на сталь зростатиме, і оскільки вигоди для виробників сталі за сукупністю будуть меншими, аніж збитки для покупців, економіка країни зазнає чистих втрат. По-друге, ресурси, які могли б бути витрачені ефективніше, наприклад, на модернізацію заводу чи на науково-дослідні розробки, підуть на оплату роботи лобістів, що призведе до ще одних чистих втрат для суспільства.

Теорія суспільного вибору також визнає, що політики не завжди можуть передбачити наслідки політичних рішень, а тому втручання в роботу ринку може призвести до неефективного державного регулювання. Тобто навіть коли існує «провал» ринку, уряд може ще більше погіршити ситуацію через лобізм різними групами інтересів або просто через непередбачувані обставини. Так, наприклад, федеральне регулювання фармацевтичного ринку покликане захищати інтереси суспільства, гарантуючи, що ліки, які продають в аптеках, не лише безпечні, а й ефективні в боротьбі з певною хворобою. Проте процедура стандартизації потребує багато часу, внаслідок чого нові ліки, які врешті-решт визнано безпечними та ефективними, з’являються на ринку набагато пізніше, аніж могли б з’явитися, якби такої процедури не було. А отже, багато людей помирають чи страждають даремно.

Може виникнути два запитання щодо висновків теорії економічного регулювання та теорії суспільного вибору. По-перше, чому політики та зацікавлені групи вдаються до регулювання, щоб перерозподілити матеріальні блага від населення до приватних компаній, тимчасом як прямий перерозподіл коштів був би набагато дешевшим для всіх зацікавлених сторін? По-друге, чому політики під час запровадження регуляцій, які власне перерозподіляють матеріальні блага на користь невеликої зацікавленої групи, часто обґрунтовують їх турботою про суспільне благо? Теорія суспільного вибору відповідає на ці запитання таким чином: зацікавлені групи не схильні неприкрито відбирати кошти у населення, оскільки такий спосіб перерозподілу був би занадто очевидним і зухвалим. Натомість регулювання, яке начебто захищає суспільне благо, дезорієнтує громадськість і таким чином ослаблює супротив проти передачі матеріальних благ зацікавленим групам.

Cамогонники та церковники

Брюс Яндл промовисто назвав особливий випадок теорії економічного регулювання феноменом «самогонників і церковників». Він зауважив, що напряму зацікавлені групи не можуть змусити політиків просувати закони, які б знічев’я сприяли підвищенню цін на певні товари так, щоб окрема група могла розбагатіти за рахунок споживачів. Так само, як і самогонники Півдня початку ХХ століття, які добре заробляли завдяки забороні продавати в неділю спиртні напої, сучасні групи інтересів також повинні обґрунтовувати свої прагнення преференцій турботою про суспільне благо. У випадку із забороною продавати спиртні напої в неділю таке обґрунтування надавали церковники, які підтримали цей закон, виходячи з моральних міркувань. Поки церковники ратували за заборону недільного продажу, самогонники робили свою роботу за лаштунками й тихцем винагороджували політиків часткою прибутку від продажу «недільної горілки».

Сьогодення знає безліч історій сучасних «самогонників і церковників». Великі біотехнологічні компанії об’єднують зусилля з активістами, які виступають за безпеку продуктів харчування, щоб спільно просувати жорсткіше регулювання нових продуктів генної інженерії і в такий спосіб витісняти з ринку дрібних конкурентів, які не можуть собі дозволити витрати на дотримання більш жорстких вимог законодавства. Тютюнові компанії підтримали закон, який вимагає перед виходом на ринок проходження стандартизації в FDA (Управлінні продовольства й медикаментів США), що ускладнює появу нових марок цигарок. Виробники сонячної енергії підтримують закони, які обмежують виробництво традиційних енергоносіїв (нафти, вугілля та газу). Компанії з виробництва продуктів харчування та дитячих іграшок лобіюють більш суворе регулювання безпеки продукції, яку вони виробляють, маючи на меті не допустити на ринок іноземних конкурентів, які не завжди можуть довести, що їхня продукція відповідає тим стандартам. Дослідні лабораторії США, обґрунтовуючи свою позицію турботою про безпеку покупців, виступають проти самостійної сертифікації малонебезпечних електроприладів, яку відстоюють європейські компанії, тим самим змушуючи здійснювати цю сертифікацію із залученням третьої сторони. Роздрібні мережі з величезними ресурсами є найбільшими лобістами законів про мінімальну заробітну плату, проштовхуючи їх для підвищення вартості провадження бізнесу дрібними конкурентами (сімейними підприємствами).

Висновки про теорію державного регулювання

Усе, викладене вище, не має на меті довести, що люди ніколи не поводяться альтруїстично чи що запровадження регулювання ніколи не вмотивоване суспільними інтересами. Радше йдеться про те, що теорія суспільного вибору та теорія економічного регулювання дають нам зрозуміти, коли варто чекати запровадження регуляцій і якої форми це регулювання може набути. Ці теорії загалом добре зарекомендували себе у висвітленні питання державного втручання. Вони говорять нам, що незалежно від ідеалів і намірів політики керуються тими самими мотивами, що й решта людей, – вони хочуть примножити власний добробут. Таким чином, невеликі, але добре організовані бізнес-групи можуть впливати на політичну волю, щоб отримати надприбутки, водночас перекладаючи витрати на всіх громадян. Це може пояснити, чому всі сучасні президенти підтримують принципи неупередженості в оцінках впливу окремих регулятивних норм. Це також пояснює, чому рано чи пізно всі вони відходять від задекларованих принципів.

Примітки:

[1.] Таллок Г. Економічна теорія привілеїв та пошуку ренти. – Норвелл: Клувер Академік Паблішерз, 1989. – С. 55–56.