Реформи по-чилійськи Історія

У 1976 році Нобелівську премію в галузі економіки отримав коротун-професор із Чиказького університету. Репутація Мілтона Фрідмана як економіста переважно будувалася на відновленні ідеї, що єдиною причиною інфляції є надмірний ріст пропозиції грошей. Він був співавтором найкращої книги з грошової політики США, в якій обґрунтовувалося, що саме помилки Федерального резерву стали причиною Великої депресії. Проте в середині 70-х років усю його увагу поглинуло питання: що не так із державою загального добробуту (welfare state)? У березні 1975 року літак Фрідмана відправився з Чикаго до Чилі, щоб знайти відповідь на це питання.

За 18 місяців до цього, у вересні 1973 року, вулицями столиці Чилі, Сантьяго, йшли танки з метою усунення від влади президента Сальвадора Альєнде, чиї спроби перетворити Чилі на комуністичну державу завершилися тотальним економічним хаосом і закликами парламенту до військового перевороту. Повітряні сили бомбили президентський маєток Монеда Палас, поки суперники президента на балконі сусіднього готелю «Карера» святкували перемогу з келехом шампанського. Всередині палацу президент відчайдушно захищався, тримаючи в руках АК-47, – подарунок Фіделя Кастро, людини, яку Альєнде намагався наслідувати. Почувши гуркіт танків, загнаний у глухий кут у своїх апартаментах, президент укоротив собі віку.

Переворот у Чилі символізував кризу післявоєнної держави загального добробуту (welfare state) і вимагав непростого вибору між конкуруючими економічними системами. Через колапс виробництва і галопуючу інфляцію чилійська система універсального соціального забезпечення та державних пенсій фактично була банкрутом. На цей виклик Альєнде відповів повномасштабним втіленням марксизму, тобто встановленням абсолютного контролю над економічним життям на кшталт радянського. Військові генерали та їхні прибічники були проти цього. Проте, яку ж економічну систему вони хотіли побудувати, зважаючи, що продовжувати, як раніше вже не було можливим? І тут у гру вступає Мілтон Фрідман. Викроївши час між лекціями та семінарами, він провів три чверті години з новим президентом – генералом Піночетом, а пізніше надіслав оцінку стану чилійської економіки, закликаючи його скоротити державний дефіцит, оскільки це було основне джерело шаленої інфляції, що сягала 900% на рік. Через місяць після візиту Фрідмана чилійська хунта оголосила, що зупинить інфляцію «будь-якою ціною». Режим зрізав державні видатки на 27% та скоротив значну частину грошей в обігу. Проте Фрідман пропонував не лише монетаристську шокову терапію. У листі до Піночета, написаному після повернення до Чикаго, він пояснював, що «ця проблема» інфляції виросла «із соціалістичних трендів, які почалися ще 40 років тому і досягли своєї логічної і жахливої кульмінації протягом режиму Альєнде». Пізніше він пригадував: «Основний шлях, який я обрав для себе, … полягав у тому, що їхні сьогоденні складнощі були наслідком 40-річного руху в напрямі колективізму, соціалізму та держави загального добробуту (welfare state)…». Фрідман запевняв Піночета: «Кінець інфляції призведе до швидкого зростання ринку капіталів, а також значно полегшить перехід підприємств та інших видів діяльності, які досі в державній власності, до приватного сектору».

Американська преса не підтримувала ідеї Фрідмана. Врешті-решт він консультував воєнного диктатора, який був відповідальний за вбивства більш як 2000 чинних комуністів або підозрюваних прибічників комунізму, а також за тортури над понад 30 000 осіб. Газета «Нью-Йорк Таймс» наголошувала: «Якщо чисто чиказька економічна теорія може бути втілена в Чилі тільки ціною репресій, то чи не повинен автор цієї теорії відчувати якусь відповідальність за подібні дії?».

Роль Чикаго в підтриманні нового режиму не обмежилася лише одним візитом Мілтона Фрідмана. З 1950 року регулярний потік молодих і жвавих чилійських економістів їхав до Чикаго на навчання за програмою обміну з Католицьким університетом в Сантьяго, вони поверталися з переконанням, що бюджет повинен бути збалансованим, пропозиція грошей обмежена, а торгівля лібералізована. Це були так звані «чиказькі хлопці» – піхотинці Фрідмана: Хорхе Кауас, міністр фінансів Піночета, а згодом «суперміністр» економіки, Сергіо де Кастро, його наступник на посту міністра фінансів, Мігель Каст, міністр праці і згодом керівник центрального банку, і щонайменше восьмеро інших, які вчилися в Чикаго і пішли працювати в уряд. Ще за часів Альєнде вони розробили детальну програму реформ, відому як «Ель ладрілло» (ladrillo (з ісп.) цеглина), яку так назвали через розмір манускрипту. Проте найбільш радикальні заходи запропонував студент Католицького університету, який отримав освіту в Гарварді, а не в Чикаго. Те, що він мав на увазі, стало найґрунтовнішим викликом державі загального добробуту (welfare state) того покоління. Тетчер та Рейган були пізніше. Саме в Чилі почалася зворотна реакція та відхід від ідеї держави загального добробуту (welfare).

Для Хосе Піньєра, якому було всього 24 роки, коли Піночет прийшов до влади, запрошення повернутися до Чилі з Гарварду стало важким вибором. Він не мав жодних ілюзій стосовно природи режиму Піночета. Проте він також розумів, що це була можливість втілити в життя ті ідеї, які почали у нього з’являтися ще з того часу, як він приїхав до Нової Англії. Його рішення проблеми полягало не тільки в зниженні інфляції. Настільки ж важливим було встановити зв'язок між правом власності та політичними правами – це було основною причиною успіху експерименту Північної Америки з капіталістичною демократією. Не існувало більш надійного способу досягти мети, окрім радикального демонтажу держави загального добробуту (welfare state), починаючи з солідарної пенсійної системи і закінчуючи іншими програмами соціального забезпечення. Ось в чому полягала позиція Піньєра:

«Те, що спершу було системою загального страхування, перетворилося на звичайнісінькі податки, коли внески використовуються для поточних соціальних виплат, а не для накопичення коштів на чорний день. Цей підхід «солідарності» прийшов на зміну принципу заощадливості, знеособивши приналежність цих коштів… [Проте цей підхід] базується на помилковій концепції людської поведінки. Він руйнує на індивідуальному рівні зв'язок між внесками, які робить людина, та соціальною підтримкою, яку вона отримує. Іншими словами, цей підхід руйнує зв'язок між зусиллями та винагородою. Всюди, де таке траплялося в масштабах держави та тривало досить довгий період часу, кінцеві результати були катастрофічними».

Із 1979-го по 1981-й роки перебуваючи на посаді міністра праці (а пізніше міністра видобувної промисловості), Піньєра створив радикально нову пенсійну систему в Чилі, пропонуючи будь-якому працівнику можливість відмовитися від державної пенсійної системи. Замість сплати соціального внеску, люди могли відкладати еквівалентну суму (10% від зарплатні) на персональний пенсійний рахунок, який управлявся на конкурентних умовах приватними компаніями, відомими як Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) (прим. перекл.: Управління пенсійними фондами (УПФ). При досягненні пенсійного віку учасник міг забрати накопичені гроші і використати їх для придбання ануїтету (прим. перекл.: певна річна гарантована виплата); або, за бажанням, продовжувати працювати і накопичувати внески. Окрім пенсії, ця схема також передбачала страхування життя та страхування на випадок непрацездатності. Ідея полягала в тому, аби дати чилійському працівникові відчуття того, що ті гроші, які він відкладав, є його власним капіталом. За словами Ернана Бучі, який допомагав Піньєрі готувати нове законодавство із соціального захисту, а також займався впровадженням реформ у сфері охорони здоров’я, «соціальні програми повинні включати в себе стимули на індивідуальному рівні, які будуть поступово виховувати почуття власної відповідальності за свою долю. Немає нічого більш жалюгідного, ніж соціальні програми, які заохочують до соціального паразитизму».

Піньєра ризикував. Він надав працівникам вибір: залишатися в рамках старої солідарної системи чи перейти на нову систему персональних пенсійних рахунків. Він умовляв аудиторію, регулярно з’являючись на телебаченні та переконуючи людей у тому, що «ніхто не забере гроші ваших бабусь» (малося на увазі кошти старої солідарної системи). Він зайняв тверду позицію, саркастично відхиляючи ідеї про те, що профспілки повинні обирати приватні пенсійні фонди для своїх членів. Врешті-решт, 4 листопада 1980 року реформа була ухвалена, набуваючи чинності, відповідно до жартівливої пропозиції Піньєри, з 1 травня, з Дня міжнародної солідарності трудящих. Громадськість сприйняла реформу з ентузіазмом. До 1990 року більше ніж 70% робітників перейшли до приватних пенсійних фондів. Кожен із них отримував новеньку книжечку, в якій записувалися внески й нараховані відсотки. На кінець 2006 року близько 7,7 млн. чилійців мали персональний пенсійний рахунок; ще 2,7 млн. мали приватну медичну страховку в рамках так званої програми ISAPRE, яка дозволяла працівникам відмовитися від державних медичних послуг на користь приватних клінік. Можливо це так не виглядало, проте поряд з іншими реформами, втіленими за Піночета, соціальна реформа була настільки масштабною революцією, про яку марксист Альєнде в 1973 році міг лише мріяти. Більше того, реформа стартувала в часи жахливої економічної нестабільності, що стала наслідком нерозсудливого рішення прив’язати курс чилійської валюти до американського долара в 1979 році з метою придушення інфляції. Коли у США відсоткові ставки зросли відразу після цього, дефляція занурила Чилі в рецесію, яка загрожувала спричинити катастрофу швидкісного потяга «Чикаго-Гарвард». ВВП скоротився на 13% у 1982 році, цим самим нібито виправдовуючи критику «шокової терапії» Фрідмана, здійснювану лівими силами. Лише наприкінці 1985 року криза нарешті вщухла. Вже у 1990 році стало зрозумілим, що реформа – успішна: це була саме та соціальна реформа, яка дала можливість скоротити державні витрати майже вполовину з 34% ВВП до 22%. Чи варта була справа заходу? Чи потрібна була ця масштабна авантюра, в яку вв’язалися чиказькі та гарвардські хлопці, заграючи з воєнним диктатором-убивцею? Відповідь буде залежати від того, чи думаєте ви, що саме ці економічні реформи допомогли Чилі прокласти шлях до розвиненої демократії. У 1980 році, лише через 7 років після державного перевороту, Піночет визнав чинною нову конституцію, яка передбачала поступовий перехід до демократії впродовж 10 років. У 1990 році, зазнавши поразки під час всенародного референдуму, він залишив посаду президента, хоча й очолював армію ще протягом наступних 8 років. Демократія у Чилі була відновлена, і на той час уже почалося справжнє економічне диво, яке сприяло її розквіту. Пенсійна реформа не лише створила новий клас власників, які дбали про особистий пенсійний рахунок. Вона підтримала чилійську економіку, оскільки істотно підвищилися приватні заощадження (до 1989 року вони сягнули 30% ВВП – найвищого рівня в Латинській Америці). Спочатку для приватних пенсійних фондів було встановлено ліміт у розмірі 6% (згодом 12%) на інвестування нових заощаджень за межами Чилі. Ці заходи були спрямовані на те, щоб упевнитися, що нове джерело заощаджень у Чилі буде слугувати економічному розвитку власної країни. У січні 2008 року я (прим. перекл.: Ніл Фергюсон) відвідував Сантьяго і спостерігав за брокерами Банку Чилі (Banco de Chile), які діловито вкладали пенсійні заощадження чилійців у власну фондову біржу. Результат був вражаючим. Річна дохідність персональних пенсійних рахунків перевищила 10%, відображаючи стрімкий ріст чилійського фондового ринку, який збільшився у 18 разів порівняно з 1987 роком.

Проте й ця система має свої недоліки. Адміністративні та фіскальні витрати системи часом бувають дуже високими. Оскільки не кожен має постійну роботу, не кожен може розраховувати й на персональний пенсійний рахунок. Самозайняті особи не були зобов’язані накопичувати гроші на персональних пенсійних рахунках, так само як і ті, хто мав лише тимчасову зайнятість. Це залишає значну частину населення без будь-якого пенсійного забезпечення, включаючи й тих, хто мешкає у Ла-Вікторія (прим. перекл.: столичний район), що у свій час був осередком опору режиму Піночета і досі лишається місцем, де можна побачити портрети Че Гевари на стінах. З іншого боку, уряд готовий покривати різницю, яка виникає, коли чиїхось пенсійних заощаджень не вистачає навіть для мінімальної пенсії, за умови, що у людини є як мінімум 20 років трудового стажу. Окрім цього, було запроваджено виплату базової солідарної пенсії тим, хто не відповідає навіть мінімальним критеріям. Проте, навіть на фоні таких недоліків важко сперечатися з ефективністю реформ чиказьких хлопців, враховуючи помітні успіхи чилійської економіки. Річний ріст економіки впродовж 15 років до візиту Фрідмана становив близько 0.17%. Наступні 15 років цей ріст був у 20 разів швидшим та становив у середньому близько 3.28% на рік. Рівень бідності стрімко знизився до 15%, порівняно із середнім показником у 40% для інших країн Латинської Америки. Сьогодні Сантьяго – це найбільш квітуче та найбільш привабливе місто Андів, зірка континенту.

Підтвердженням неординарності успіху чилійської пенсійної реформи слугує імітація подібних реформ по всьому Південноамериканському континенту та й навіть у всьому світі. Болівія, Ель Сальвадор та Мексика до останньої літери скопіювали чилійську схему. Перу та Колумбія створили приватні пенсійні фонди як альтернативу державним. Казахстан, у свою чергу, також наслідував приклад Чилі. Навіть британські парламентарі заходили на консультації до Піньєри. А іронія полягає в тому, що чилійська реформа була набагато більш радикальним заходом, порівняно з будь-якими спробами реформ у Сполучених Штатах, які вважаються центром вільного ринку.