Економічне регулювання: ціна питання, початок бізнесу і вихід з нього Державне управління

Переклад розділу: "Economic Regulation: Price, Entry, and Exit" Susan E. Dudley, Jerry Brito. Regulation: a primer. Second Edition

Цей розділ написано спільно з Джеррі Елліґом, старшим науковим співробітником Центру «Меркатус» університету Джорджа Мейсона

ЩО ТАКЕ ЕКОНОМІЧНЕ РЕГУЛЮВАННЯ?

У ринковій економіці підприємці вирішують, що й скільки виробляти, за якою ціною, які ресурси використовувати. Споживачі й наймані працівники вирішують, скільки витрачати, заощаджувати, працювати, що купувати. Через баланс попиту та пропозиції ринок забезпечує найбільш оптимальний розподіл товарів і послуг.

Економічне регулювання – це використання владних повноважень для керування рішеннями суб’єктів господарювання. Регуляції часто мають галузевий характер. Прикладами у США є Комісія з цінних паперів і бірж, Федеральна комісія зв’язку та Федеральна комісія з регулювання енергетики. Вони регулюють загальні правила гри в окремих галузях за допомогою регулювання ціни, обсягів виробництва та параметрів наданих послуг.

Економічне регулювання часто виправдовують існуванням «природної монополії», коли один постачальник (а не два чи більше) може обслужити споживачів за найнижчою ціною.

Економічне регулювання зазвичай охоплює:

1. Ціноутворення – встановлення максимальної ціни (якщо монополіст завищує ціни) або мінімальної ціни (якщо «демпінгові ціни» підривають конкуренцію).

2. Регулювання обсягів виробництва – обмеження обсягів виробництва товарів чи послуг (наприклад, встановлення обмежень на видобуток сирої нафти на початку 1970-х рр.) чи встановлення обов’язкових обсягів виробництва за регульованою ціною (наприклад, електропостачання).

3. Якість послуг (особливо за регульованої ціни).

4. Регулювання кількості підприємств через обмеження появи нових компаній або заборони наявним фірмам іти з ринку.

Якщо компанія, що посідає монопольне становище, встановлює завищену ціну, регулювання заміняє конкурентні механізми і змушує виробників повертатися до «конкурентних» цін. У такій ситуації регулювання дає споживачам подвійну вигоду. По-перше, споживачі, які вже й так купували послугу, отримують її дешевше; вигоду цих споживачів можна порахувати, помноживши знижку на ту кількість послуг, яку вони вже купували за монопольною ціною. По-друге, нижча ціна заохочує споживачів купувати більше, а зростання споживання – це ріст добробуту споживачів. Концептуально ця вигода для споживачів дорівнює різниці між регульованою ціною, яку платить споживач, і ціною, яку споживач готовий був сплатити, для всієї спожитої додаткової кількості послуг.

ПРОБЛЕМИ ЕКОНОМІЧНОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Мета регулювання – поліпшити добробут споживачів, забезпечуючи ціни на ринку на рівні конкурентних. Однак є мінімум п’ять причин, чому цей результат не гарантовано:

1. Ціни нижче конкурентного ринкового рівня можуть створити дефіцит.
2. Регулювання може утримувати ціни вище конкурентних.
3. Регулювання накручує витрати.
4. Регулювання гальмує інновації та підприємництво.
5. Витрати на перерозподіл матеріальних благ дорого коштують і споживачам, і виробникам.

Давайте докладно розглянемо кожну з цих причин.

Ціни нижче конкурентних

Якщо регулятор встановлює ціну нижче конкурентного рівня, він створює дефіцит. Історія свідчить, що регулятор часто піддається цій спокусі. Спокуса особливо сильна в капіталомістких галузях, що потребують великих стартових інвестицій і де немає альтернатив використання створених активів. Наприклад, ціни на природний газ у 1960-ті рр. явно занижували для того, щоб передати прибутки виробників газу споживачам, але встановлення цін нижче конкурентних призвело до появи дефіциту. Коли інвестиції вже зроблено, влада може встановити ціну нижче конкурентного рівня так, щоб не виникало дефіциту, але для цього необхідно, щоб ціна покривала поточні витрати. Такі ціни шкідливі у довгостроковому сенсі, бо фірми утримуються від інвестицій, якщо очікують, що неадекватні ціни зберігатимуться. Врешті-решт зменшення інвестицій внаслідок занижених цін створює дефіцит, призводить до погіршення якості обслуговування чи інших проблем, які погіршують добробут споживача.

Ціни вище конкурентних

Регулювання ціни та доступу на ринок у секторах, де є справжня конкуренція, може фактично підняти ціни і зменшити споживання. Таке може статися, коли політики помилково запроваджують регулювання у секторах, де присутня конкуренція, або свідомо запроваджують регулювання, бо це приховує певні політичні вигоди. Наприклад, ціну й доступ на ринок авіаперевезень активно регулювали наприкінці 1970-х рр., що призвело до виникнення картелів, які тримали тарифи на авіаперевезення вище конкурентних.

Як показано в главі 2, Ініціатива регулювати галузь може походити від самої галузі, оскільки регулювання дає змогу уникати конкуренції та збільшувати прибутки. Проте політичний тиск можуть чинити і споживачі, які хочуть пільгових цін, до того ж нижчі ціни для одних субсидують за рахунок завищених цін для інших споживачів. Якщо регулювання встановлює ціни вище за ринкові, споживач втрачає і через збільшення цін, і через зменшення виробництва. Перехресні субсидії також можуть завдати шкоди і виробнику. Якщо монополісту дозволено завищувати ціну, щоб фінансувати перехресні субсидії, підприємство втрачає частину або всі додаткові прибутки на користь субсидій. Якщо ж регулятор змушує підвищувати ціну фірму, яка працює на конкурентному ринку, щоб фінансувати субсидії, підприємець отримає спад продажу і прибутку. Цей останній приклад у теорії може здаватися дивним, але саме це відбувається, коли Фонд уніфікованого обслуговування (Universal Service Fund) Федеральної комісії зв’язку запровадив схему «компенсації між операторами», намагаючись вирівняти тарифи на телефонний зв’язок (а згодом – і на широкосмуговий інтернет) у містах, де собівартість нижча, і в «затратних» районах, наприклад, на селі. Щоб вирівняти витрати, Федеральна комісія зв’язку вирішила субсидувати провайдерів, які мають вищі витрати, за рахунок надходжень від усіх телефонних абонентів.

Роздуті витрати

Регулювання вартості послуг часто спотворює структуру витрат підприємства. Як наслідок підприємства не зацікавлені працювати з мінімальними затратами. Структура витрат буде вважатися «справедливою та обґрунтованою», бо відображатиме собівартість, яку затвердив регулятор, але насправді витрати будуть роздуті. Конкуренція змушує фірми уникати зайвих витрат і забезпечувати прийнятне для споживачів співвідношення ціни та якості. Якщо на ринку домінує монополія, регулятор на рівні країни чи окремих штатів схильний встановлювати максимальні ціни, дозволяючи монополістам отримувати додатковий прибуток, якщо монополіст знижує витрати.

Гальмо інновацій і підприємництва

Регулювання знеохочує підприємців знижувати собівартість, підвищувати якість і розробляти нові продукти та послуги. Емпіричні дослідження галузей, де провели дерегуляцію, свідчать, що дерегуляція дає суттєвіше зниження цін, аніж найсміливіші прогнози економістів.

Обмеження рівня прибутковості через регулювання зменшує цікавість до ризикових, але потенційно вигідних інновацій. Теоретично регулятор може вирішувати цю проблему, дозволяючи високу премію за ризик. Проте на практиці регулятор постійно відчуває спокусу скасувати цю премію після успішно запровадженої інновації. Інновація однак нікуди не зникне, навіть якщо регулятор зменшить її прибутковість. Врешті-решт важко відрізнити високі прибутки внаслідок інновації від високих прибутків внаслідок монопольного становища на ринку. Та якщо регулятор вилучає премію за ризик, то це знищує стимули для подальших інновацій. І якщо регулювання прибутків забирає пряник, то захист ринків забирає батіг: за умов захисту ринку підприємці не відчувають загрози від конкуренції, яка за інших умов могла б стимулювати підприємницьку активність.

Крім спотворення стимулів до інновацій, економічне регулювання відлякує від нормального ринкового процесу проб і помилок. Призначення конкуренції в тому, щоб ідентифікувати цікаві послуги, а також виявити, якими можуть бути ціни реалізації та собівартість виробництва. Зауваження судді Бреєра у справі корпорації AT&T проти управління комунальних служб штату Айова стало ключовим для тлумачення Закону про телекомунікації 1996 р.: «Конкуренція, яку відстоює Закон, – це процес, а не кінцевий результат; і регуляторна система, що через адміністративні повноваження моделює ціни, які існували б за конкурентних умов, від того не стає менш регуляторною чи більш конкурентною» [1]

Якщо немає конкурентного ринку, немає і фактичних конкурентних цін, але політики часто вважають, що регулятор може спрогнозувати ціни, достатньо близькі до потенційно конкурентного рівня. За відсутності конкуренції, однак, ми не знаємо напевно, якими могли б бути послуги, собівартість виробництва та ціни реалізації. Для оцінки конкурентних цін ми маємо робити припущення, які можуть бути помилковими. У дуже статичній галузі історичні дані щодо собівартості можуть бути корисним орієнтиром для розрахунку «конкурентних» цін. У динамічній галузі, однак, спроби змоделювати конкурентні ціни приховують загрозу суттєвих помилок.

Регулювання може також безпосередньо гальмувати інновації, коли підприємці повинні отримувати дозвіл регулятора перед виходом на нові ринки чи виведенням на ринок нових послуг. У деяких випадках підприємці повинні чекати, доки регулятор створить правову базу, щоб мати можливість запроваджувати нові технології. Наприклад, за даними одного дослідження, через 10-річну затримку видачі дозволу місцевим телефонним компаніям «Bell» на послуги голосової пошти споживачі втрачали приблизно 1.27 млрд дол. США щороку, а затримка впровадження послуг стільникового телефонного зв’язку коштувала споживачам 50 млрд дол. США втраченої вигоди на рік [2].

Витрати на перерозподіл матеріальних благ

Незалежно від того, обмежує регулювання монопольне становище чи навпаки підсилює його, відбувається перерозподіл матеріальних благ. Те, що регулювання є інструментом перерозподілу матеріальних благ, – ще один наслідок для добробуту споживачів і виробників. Якщо є можливість перерозподілу, організовані групи інтересів будуть намагатися ним скористатися. Підприємства, діяльність яких регулюють, витрачатимуть кошти, щоб зберегти монопольні прибутки або захиститися від занижених цін, які вимивають їхні активи. З погляду суспільства, інвестиції в контроль за перерозподілом коштів – це чистої води марнотратство. Припускають навіть, що загальна сума змарнованих таким чином коштів може перевищувати обсяг перерозподілених благ.

ТЕНДЕНЦІЇ ЕКОНОМІЧНОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Перше федеральне регуляторне відомство в історії США – Міжштатна торгова комісія (Interstate Commerce Commission) – було створено 1887 р. для регулювання залізничних тарифів. Економічне регулювання швидко поширювалося з початку 1900-х до початку 1970-х рр. Однак у 1970-х–1980-х рр. тенденція змінилася, і законодавча, виконавча та судова влада взялися за дерегуляцію галузей, які раніше вважали природними монополіями, включаючи авіаперевезення, видобуток нафти й газу, автомобільні перевезення, залізниці та телефонний зв’язок. Міжштатна торгова комісія була одним з відомств, ліквідованих на підставі цих ініціатив з дерегуляції 1995 р.

До дерегуляції підштовхнув, зокрема, великий масив літератури, у якій досліджено, що регулювання не слугує суспільним інтересам, як зазначено вище та у главі 2. Багато ринків, які раніше вважали «природними монополіями», виявилися цілком конкурентними.

Дерегуляцію транспорту та енергетики у 1970-х–1980-х рр. загалом вважають успішною: це знизило ціни і розширило асортимент послуг для споживачів. Дерегуляція і вибагливість покупців увідповіднили послуги до побажань споживачів. Конкурентні ринки дали споживачам і суспільству загалом справжню вигоду, а не просто перерозподіл пільг. Як наслідок ринки динамічно розвивалися, чого годі було чекати без проведення дерегуляції.

Не всі ініціативи з дерегуляції були вдалими. Наприклад, коли у 1980-х рр. кредитним спілкам дозволили вкладати заощадження у щось інше, окрім іпотеки, багато хто збанкрутів. Вони грали на ризикових інвестиціях, знаючи, що федеральне страхування депозитів компенсує вкладнику всі втрати в разі невдалих інвестицій. Невдалий досвід був також у Каліфорнії, де відмовилися від регулювання оптових цін на електроенергію і змусили комунальні підприємства купувати всю електроенергію на основі короткострокових ринкових договорів, – ціни стрибнули вгору після того, як засушлива зима призвела до зменшення постачання дешевої гідроенергії. Основним висновком цього досвіду є те, що політикам варто уважно вивчати взаємозв’язок стимулів і непередбачених наслідків під час здійснення часткової дерегуляції галузей, які зберігають складні зв’язки з іншими елементами системи.

Примітки:

[1] AT&T Corp. v. Iowa Utilities Board, 525 U.S. 366 (1999), 418–21 (J. Breyer, concurring in part and dissenting in part).

[2] Jerry A. Hausman, “Valuing the Effect of Regulation on New Services in Telecommunications,” Brookings Papers on Economic Activity, Microeconomics (1997).

Додаткові джерела:

Robert Crandall and Jerry Ellig. Economic Deregulation and Customer Choice: Lessons for the Electric Industry. Washington, DC and Fairfax, VA: Brookings Institution and Center for Market Processes, 1997. http://mercatus.org

Martha Derthick and Paul J. Quirk. The Politics of Deregulation. Washington, DC: Brookings Institution, 1985).

The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010. 15 U.S.C. § 78 (2010).

Susan E. Dudley. “Alfred Kahn, 1917–2010.” Regulation 34, no. 1 (Spring 2011): 8–12.

Lynne L. Kiesling and Andrew N. Kleit. Electricity Restructuring: The Texas Story. Washington, DC: AEI Press, 2009.

Israel Kirzner. “The Perils of Regulation: A Market Process Approach.” In Discovery and the Capitalist Process, 119–49. Chicago: University of Chicago Press, 1985.

Brian Mannix. Regulatory Subsidies: A Primer. Washington DC: GW Regulatory Studies Center, 2012.

The Patient Protection and Affordable Care of 2010. Pub. L. No. 111–148, 124 Stat. 119 (2010).

Sam Peltzman and Clifford Winston, eds. Deregulation of Network Industries: What’s Next? Washington, DC: Brookings Institution, 2000.

Clifford Winston. “Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists.” Journal of Economic Literature 31, no. 3 (1993): 1263–89.