Особливості децентралізації: як держава допомагає «бідним» громадам за рахунок «багатих» Бюджетна аналітика

Для чого і як здійснюють вирівнювання місцевих бюджетів У 2019 році заможні громади «віддадуть» на підтримку бідніших 6,8 млрд. грн. Саме такий обсяг реверсної дотації закладено в проекті Державного бюджету на 2019 рік в рамках горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів.

Для пересічного українця терміни «горизонтальне вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів», а також «реверсна та базова дотації» є незрозумілими та потребують роз’яснення. Дані терміни появились в українському законодавстві відносно недавно та пов’язані з реформою децентралізації. Однією з цілей даної реформи є підвищення спроможності місцевих громад та надання їм більшої кількості повноважень як в питаннях формування доходної частини місцевих бюджетів, так і в питанні фінансування видатків. В результаті, держава стала залишати більше податків «на місцях», тобто в громадах. Раніше ж зібрані податки і доходи спрямовувались в Державний бюджет і вже потім перерозподілялись на місцевий рівень. Водночас ряд витрат, які раніше фінансувались через Державний бюджет, почали фінансуватись за рахунок місцевих бюджетів. Таким чином держава зробила громади більш самостійними, надавши їм не тільки більше прав, але й обов’язків.

На практиці виявилось, що далеко не всі громади можуть фінансувати свої потреби за рахунок зароблених коштів і потребують фінансової допомоги. Іншими словами є ряд громад, які умовно можна вважати «бідними» та фінансово неспроможними. Існування таких громад пов’язано з цілим рядом факторів. Зокрема, мова йде про різницю в рівні соціально-економічного розвитку територій (спричинена місцем їх розташування, ресурсним потенціалом, наявністю діючих підприємств на території громади, історичними особливостями) і особливостями оподаткування, зокрема концентрацією податкової бази в окремих громадах (наприклад, ПДФО, який сплачують за місцем праці особи).

Щоб виправити ситуацію держава передбачила механізм, який дозволяє «підтягнути» бідніші громади і надати їм фінансові ресурси для фінансування потреб громади. Цей механізм має назву «горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів». Його особливість полягає в тому, що кошти, необхідні для «бідних» громад отримуються за рахунок більш «багатих» громад. Іншими словами, вирівнювання здійснюють шляхом вилученням до Державного бюджету коштів в одних місцевих бюджетів («реверсна» дотація) для надання їх у вигляді «базової дотації» з Державного бюджету іншим місцевим бюджетам. Так звана «реверсна» дотація на практиці є не дотацією в класичному розумінні, а своєрідною фінансовою допомогою, яку вилучають у більш успішних громад на користь «бідніших». Громада може обійтись і без реверсної чи базової дотації, якщо її доходів якраз вистачає на покриття видатків. В такому випадку громада є бездотаційною.

Як держава вирішує, в якої громади вилучати кошти, а якій надавати? Для того, щоб визначити з якою дотацією буде місцевий бюджет (базовою, реверсною чи бездотаційним) проводить порівняння надходження ПДФО на одного жителя міста з середнім по Україні.

Критерієм визначення дотаційності місцевого бюджету є індекс його податкоспроможності - коефіцієнт, що визначає рівень податкоспроможності конкретного бюджету порівняно з аналогічним середнім показником по всіх бюджетах у розрахунку на одну людину.

Цей індекс обчислюють окремо для обласних бюджетів та бюджетів нижчого рівня (міст обласного значення, районів та ОТГ). В основі розрахунку закладено чисельність мешканців конкретної громади, надходження до її бюджету ПДФО та податку на прибуток приватних підприємств (останній враховують лише для обласного бюджету).

Якщо значення індексу податкоспроможності відповідного місцевого бюджету є нижчим, ніж 0,9 середнього значення індексу по Україні, то органам місцевого самоврядування надають базову дотацію з держбюджету. Розмір дотації становить 80% суми, якої не вистачає до досягнення показника 0,9 середнього значення індексу по Україні. Якщо ж значення індексу є більшим за 1,1 середнього значення, то застосовують реверсну дотацію. В такому випадку вилучають лише 50% надлишкової суми. А от бюджети, індекс податкоспроможності яких перебуває в межах 0,9-1,1 середньоукраїнського значення, під вирівнювання не потрапляють. Їх умовно можна вважати самодостатніми або бездотаційними.

Вирівнювання місцевих бюджетів 2019 В проекті Державного бюджету на 2019 році заплановано, що обсяг як базової, так і реверсної дотацій зросте на 26% порівняно з 2018 роком. Це відбудеться на фоні позитивної тенденції до збільшення кількості податкоспроможних місцевих бюджетів. Зокрема, кількість бюджетів, в яких вилучатимуть кошти у вигляді реверсної дотації, зросте на 5%, а бюджетів, вирівнювання яких не здійснюватимуть, – на 12,6%. При цьому відбудеться зростання показників для обчислення дотацій на 2019 рік, порівняно з 2018 роком: середній рівень надходжень на 1 жителя по ПДФО зросте на 36,5%, по податку на прибуток підприємств – на 12,6%. Кількість бюджетів, яким надаватимуть базову дотацію, практично не зміниться – вона зросте на 0,6% (6 бюджетів).

В структурі вирівнювання місцевих бюджетів на початок жовтня хоча і простежуються незначні позитивні зрушення (зумовлені поповненням у першому півріччі 2018 року бюджетної системи України бюджетами лише 40-ка новостворених ОТГ), однак, вони можуть бути знівельовані після успішного проведення перших виборів до органів місцевого самоврядування в ще 130 новостворених в 2018 році ОТГ і включення їх в систему бюджетного вирівнювання.

В регіональному зрізі системи бюджетного вирівнювання суттєвих змін не передбачено. Незмінною в 2019 році залишиться п’ятірка лідерів серед областей надавачів реверсної дотації - Дніпропетровська, Київська, Запорізька, Полтавська та Львівська області. Місцеві бюджети цих областей сумарно забезпечать понад 61% загального обсягу реверсної дотації в країні.

Майже аналогічним 2018 року буде і топ-5 регіонів-отримувачів базової дотації - Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька, Львівська та Донецька області. Сумарно місцеві бюджети цих регіонів у 2019 році поглинуть понад 38% загального обсягу базової дотації в країні (у 2018 р. – 37%). Львівська область опинилась одночасно в обох «п’ятірках», оскільки на її території знаходиться чимало як «багатих» громад, так і «бідних», якіпотребують дофінансування.

Найменша кількість фінансово спроможних місцевих бюджетів (тих, що надають реверсну дотацію, та тих, що не підлягають вирівнюванню) в 2019 році буде в Чернівецькій (4 бюджети), Рівненській (6), Херсонській (7), Тернопільській та Івано-Франківській (по 8) областях. Базову ж дотацію в цих областях отримують понад 83% місцевих бюджетів.

Ризики та перспективи існування реверсної дотації Існування реверсної дотації спричиняє гарячі дискусії серед експертів та представників місцевих громад. Опоненти стверджують, що реверсна дотація знижує зацікавленість податкоспроможних місцевих громад заробляти більше, оскільки надлишок все одно буде вилучений. В свою чергу громади, які заробляють відносно мало та мають дотаційні бюджети, також не мають достатньої мотивації для нарощення фінансової спроможності - навіть за поганого управління вони одержать ресурси у вигляді базової дотації.

Втім, на даному етапі реформи децентралізації існування системи горизонтального вирівнювання можна вважати виправданим, оскільки припинення її застосування може спричинити поглиблення розриву в розвитку територій. Обласні центри та окремі міста обласного значення перетворяться на надпотужні мегаполіси, а розвиток переважної більшості новостворених ОТГ буде вкрай ускладнений.

Ситуацію може покращити зміна в системі оподаткування, в результаті якої менш податкоспроможні місцеві громади отримають нове джерело податкових надходжень. Мова йде про зміну зарахування ПДФО (на основі якого власне і розраховують індекс податкоспроможності) до місцевих бюджетів за місцем проживання особи, а не за місцем її працевлаштування. Тоді податкоспроможність громад, які досить часто є донорами робочої сили для більш економічно розвинутих громад, зросте. Більше детально про те, як зміни нарахування ПДФО зможуть посилити «бідні» громади «Ціна держави» пояснить в одній з наступних публікацій.