Штат Техас

Штат Техас удобно сравнивать с Украиной. По площади он немного больше, а его население немного меньше – примерно 26 млн человек.

В штате находятся две городские агломерации-миллионщики и несколько крупных городов с населением чуть менее миллиона.

Административно штат поделен на 250 графств (county), что примерно соответствует числу административных районов в Украине (c учетом деления областных центров и крупных городов на районы).

Для начала приведем несколько интересных фактов:

• При выборе места жительства в новом городе американцы определяют благополучность района в первую очередь по рейтингу школ; рейтинг составляется по результатам выпускных экзаменов и доступен на множестве сайтов.
• Районы, где школы имеют самый высокий рейтинг, самые лучшие для проживания.
• Расходы на образование – самая большая статья расходов штата, но, не смотря на это, примерно 19% его жителей не умеют читать. Необходимо отметить, что на эту цифру сильно влияет количество легальных и нелегальных иммигрантов из Латинской Америки.
• Из 5 самых «читающих» городов США 3 города находятся в штате Техас.

Структура управления образованием в США

Кто влияет и определяет политику школ Техаса:

• Федеральный уровень – Министерство образования США.
• Уровень штата – Агентство по образованию Техаса.
• Местный уровень – школьный округ.
• Директор школы.

Федеральный уровень

Министерство образования США (United States Department of Education)

Образование, как среднее, так и высшее, – сфера компетенции штатов, права и возможности федерального правительства незначительны. Более того, США 200 лет успешно обходились вообще без министерства, которое было создано только в 1979 году.

По своим функциям Минобразования США абсолютно не похоже на наше министерство. Если наше министерство регламентирует многое, то у американского аналога всего три основные функции:

• Контролировать соблюдение школами и местными органами самоуправления федеральных законов в области образования.
• Собирать и готовить отчеты о работе учебных заведений и системы образования США в целом.
• Распределять и контролировать использование федерального финансирования.

Федеральные программы (гранты)

Не имея юридических полномочий напрямую влиять на работу школ, министерство использует «пряник» в виде грантов, чтобы направлять процесс обучения в нужную сторону.

Условия получения грантов и требования к организациям, которые могут претендовать на их получение, публикуются на сайте министерства образования.

Например, если есть задача повысить качество преподавания американской истории, то министерство формирует программу повышения квалификации для учителей, преподающих этот предмет.

Принять участие в программе могут местные управления образования (штатов, округа и т.д.). Бюджет программы $ 120 млн, размер гранта $900 тыс. Министерство следит за соблюдением требований: если в 2009 году грант получили 123 организации, то в 2010 – только 12.

Гранты могут получать не только учебные организации. Например, если федеральное правительство беспокоит уровень преступности и употребления наркотиков среди молодежи из числа коренных жителей Гаваев, то министерство формирует специальную программу: «Программу для коренных гавайцев».

Принять участие в борьбе за грант могут организации, представляющие местных жителей; общий бюджет программы в 2009 году составлял около $600 тыс., финансирование по одному гранту было в пределах $200 – $300 тыс.

Гранты являются основным инструментом, при помощи которого федеральное правительство может активно влиять на среднее образование. Полный список программ обширен и включает множество направлений.

Федеральное законодательство

На федеральном уровне законодательно регламентируются лишь следующие аспекты системы образования:

• Права родителей и студентов (Family Educational Rights and Privacy Act).
• Права инвалидов и людей с ограниченными возможностями (Individuals with Disabilities Education Act).
• Принципы образования и порядок финансирования школ (грантами) со стороны федерального правительства (No Child Left Behind / Elementary and Secondary Education Act).

Резюме

Министерство может лишь обозначить границы (права родителей, студентов), которые обязаны соблюдать все штаты.

Основной инструмент влияния федерального правительства – это система дополнительного финансирования при помощи системы грантов, которые являются значимым подспорьем для бюджетов местных органов образования.

Органы управления штата Техас

Агентство образования Техаса (Texas Educational Agency)

Вопросами образования на уровне штата занимается Агентство образования Техаса (далее – TEA). Руководителя агентства (commissioner of education) назначает губернатор штата Техас (Governor) сроком на 4 года.

Основные задачи TEA:

• Контролирует соответствие программы обучения законам штата и соблюдение федерального законодательства.
• Сбор и анализ статистических данных с целью повышения качества обучения и успеваемости студентов. Создание и отработка пилотных проектов для тех же целей.
• Управление специальными грантовыми фондами.
• Разработка правил по подбору и найму персонала.
• Распределение финансирования по программам штата и федеральным грантам. В данном случае выступает как fiscal agent, т.е. выполняет функцию по передаче денег от источника к конечному получателю. В рамках этой функции TEA не имеет права изменять получателя или перераспределять полученные деньги между другими программами.
• Финансовый аудит бюджетов, проверка финансовой и налоговой отчетности школ и т.д. (всего 15 пунктов).

Отдельно очерчены права и обязанности руководителя агентства (всего 41 пункт).

Среди них стоит отметить:

• Ответственность за разработку бюджета на образование.
• Право делегировать свои обязанности другим сотрудникам агентства, а также право принимать на работу и увольнять сотрудников.
• Право проводить сокращения в агентстве.

Полномочия TEA законодательно ограничены, ограничение формулируется следующим образом: к сфере ответственности агентства относят лишь то, что явно указано в данном законе, все остальные права и обязанности относятся к ведению школьного округа.

Такая практика распространена в американской системе государственного и местного управления – функции центральных руководящих органов перечислены в соответствующих законах.

Любые полномочия, которые не указаны в списке, относятся к компетенции органов власти уровнем ниже (округа, района, города, штата).

Общественный контроль и участие общества

Общество реализует свое право на контроль и участие в управлении при помощи Комиссии штата по образованию (State Board Of Education), которая появилась сравнительно недавно, в 1987 году.

Комиссия штата по образованию (State Board Of Education)

Комиссия состоит из 15 членов, которые избираются прямым голосованием. Так как территория штата большая, то для выборов используется специальное территориальное деление штата на 15 избирательных округов. Это деление, а также порядок проведения выборов, закреплены в отдельном законе.

Также в США распространена практика, когда для отдельного органа власти существует свой избирательный закон и специальные границы избирательных округов.

Специально обозначены требования к кандидатам в члены комиссии, чтобы уменьшить лоббирование и продвижение корпоративных интересов: запрещено выдвигаться в члены Комиссии людям, которые занимают должности во властных структурах штата, являются партийными функционерами, зарегистрированы как лоббисты или в силу рода своей деятельности, бизнеса или участия в объединениях граждан имеют отношение к сфере деятельности Комиссии.

Интересно, что из 15 членов комиссии 8 выбираются сроком на 2 года, а 7 – сроком на 4 года. В случае, если не смогли избрать члена комиссии (например, из-за низкой явки избирателей), то назначение на вакантное место делает губернатор штата.

При помощи комиссии общество имеет широкие полномочия влиять на развитие и процесс обучения в своем штате. К правам и обязанностям Комиссии относятся:

• Разработка долгосрочной стратегии развития образования.
• Разработка программы обучения и требований к выпускным экзаменам. Проведение обучения для членов совета школьного округа.
• Создание специальных школьных учебных округов.
• Разработка правил проведения экзаменов и требований к экзаменаторам.
• Разработка критериев для отбора талантливых и одаренных детей.
• Установка требований к отчетности, которые школы подают в TEA и т.д. (всего 34 пункта).

Стоит обратить внимание, что общество при помощи членов Комиссии может определять содержание школьной программы и требования к выпускным экзаменам.

Соответственно, в разных штатах разные учебные программы, разный объем преподавания предметов и есть отличия, как в сложности, так и в количестве обязательных выпускных экзаменов.

Например, в Аризоне со следующего года выпускники должны будут дополнительно сдавать экзамен на знание американской истории и принципов функционирования государства в том объеме, в котором его сдают иммигранты для получения гражданства.

Резюме

Взаимодействие Комиссии и Агентства можно описать с помощью следующей формулы: Комиссия разрабатывает политику, а Агентство и школы воплощают ее в жизнь.

Что касается обязанностей руководителя TEA, то про них сказано, что: Руководитель должен выполнять обязанности, возложенные на него Комиссией и законодательными органами (The commissioner shall carry out the duties imposed on the commissioner by the board or the legislature).

Самая близкая аналогия с нашими реалиями – это «Громадські ради при міністерствах». Но отличия видны сразу – если состав Комиссии формируется при помощи прямых выборов среди всех жителей штата, то порядок назначения членов наших Рад весьма непрозрачен.

Второе отличие функциональное. Если Комиссия по образованию Техаса напрямую влияет на процесс обучения, то наши советы обладают лишь совещательной функцией.

Местный уровень

Школьный округ (school disctrict)

Непосредственным управлением работой школ занимается школьный округ, в чьи функции входит все, что не входит в функции правительства штата и федерального правительства. Строго говоря, понятие Special-purpose district не распространяется на школьные округа с 2007 года, но для простоты изложения я это опускаю.

Что такое округ (district)

У понятия «специальный округ» (Special-purpose district), который используется в США, нет аналогов в Украине.

Упрощая, можно сказать, что в случае, когда возникает необходимость системно решать какую-то задачу в рамках штата, штат делят на округа, которые и занимаются решением данной задачи.

Например, в разных штатах существуют:

• В Колорадо – Округа Скорой Медицинской Помощи (ambulance districts).
• В Нью Джреси – Портовые Округа (ports districts).
• В Айове – Библиотечные Округа (library districts – удивительно, да?).
• В Юте – ирригационные округа (irrigation districts).

Что надо знать про округ:

• Его границы не обязательно совпадают с административными границами штата, в округ может попадать только часть большого города или же городá из разных графств (county), а в отдельных случаях в него может входить территория двух штатов.
• Руководство каждого округа самостоятельно выбирает метод решения поставленной задачи в рамках, определенных законодательством штата.
• Часто руководство округа выбирается при помощи прямых выборов.
• И обычно, руководство округа функционирует независимо от местной (муниципальной) власти. Т.е. мер города в Айове не может уволить директора библиотеки города, если она входит в состав Библиотечного округа.

Механизм специальных округов способствует высокой гибкости при решении задач и проблем, так как решение вырабатывается «внизу» с учетом местной специфики, а выборность управления округов позволяет учитывать интересы жителей.

Школьные округа Техаса

Административно Техас разделен на 250 графств (county), в то же время для организации учебного процесса он разделен примерно на 1000 учебных округов. В самом маленьком – всего 13 учеников, а в самом большом – 202 тыс.

Отличие штата Техас от других заключается в том, что округа являются независимыми от любой местной или муниципальной власти и называются Независимые Школьные Округа (Independent School District, ISD).

Под независимостью понимается:

• Руководство округов выбирается из его жителей.
• Округ напрямую не подчиняется правительственным структурам: федеральным, штата и муниципальным (но должен выполнять требования законодательства).
• Обладает властью самостоятельно определять уровень налогов.

Если школьные округа в городе Нью-Йорк финансируются из городского бюджета, то независимый школьный округ абсолютно не зависит от муниципального бюджета.

Финансирование школьного округа

• Основа бюджета – это налог на недвижимость, расположенную в границах округа.
• Ставку налога определяет руководство округа самостоятельно.
• Налог на недвижимость полностью идет на потребности округа.
• В небогатых округах значительную роль играет участие в программах федерального правительства или программах штата.
• Также округ может привлекать пожертвования, участвовать в федеральных программах и программах штата.

Управление школьным округом

Школьный округ управляется советом (board of trustees of independent school district). В составе совета может быть 3, 5 или 7 членов (trustee).

Также существуют округа, которые управляются единолично – совет состоит из одного человека (single-member trustee ISD).

Процедуры изменения количества членов совета закреплены в законодательстве штата, и решение отдается на откуп, как действующему совету, так и жителям округа.

Детально прописаны порядок выдвижения кандидатов и проведения выборов – этому отведена примерно треть закона, регулирующего деятельность Совета. А раздел Совета – самый большой в Texas Educational Code – кодексе законов об образовании.

В управлении используется распространенная в США практика разделения обязанностей.

Совет вырабатывает правила и политику, а ее непосредственным воплощением занимается наемный руководитель – управляющий (superintendent), который обладает исполнительной властью и обеспечивает реализацию принятых решений.

Права и обязанности совета

Совет школьного округа имеет права, сходные с правами совета директоров акционерной компании. TEA и внутренний аудит осуществляют контроль злоупотреблений и накладывают ограничения на деятельность Совета. Права и обязанности:

• Определить цели, которые должен достигнуть округ в этом году, как академические, так и финансовые.
• Контролировать работу управляющего.
• Ежегодно устанавливать ставку налога на недвижимость для округа.
• Выпускать долговые обязательства (bonds).
• Продавать любую собственность, которая принадлежит округу.
• Устанавливать размер сборов или оплаты за дополнительные услуги (дополнительные занятия, парковка, обучение вождению, летние занятия).
• Ежегодно проводить финансовый аудит.
• Проводить выборы согласно требованиям закона.
• Публиковать ежегодный финансовый отчет для жителей округа.
• Члены Совета обязаны проходить обучение, назначенное Комиссией по обучению.
• Определять требования к ношению школьной формы, в случае, если форма обязательна, – обеспечить приобретение формы для малообеспеченных семей.
• Право ограничивать объем отчетов и ответов на запросы, которые готовят школы, с целью уменьшить не академическую нагрузку на сотрудников.
• Определяет правила и режим работы школьного кампуса, школьных библиотек.

Управляющий школьным округом (Superintendent)

Управляющий является как ответственным за административно-хозяйственную работу, так и влияет на процесс обучения (educational leader). Фактически это смесь завхоза, клерка и методиста.

Он обладает всей полнотой власти над административным и обслуживающим персоналом, его основная задача – обеспечить функционирование округа для выполнения учебных планов.

Права и обязанности директора школы (Principal)

Директор отвечает за учебный процесс и дисциплину на территории своего кампуса (школы). Он имеет всю полноту административной власти над преподавательским составом: принимает на работу, повышает/премирует и увольняет учителей.

Родительские комитеты

Данный вопрос плохо освещен в американской литературе, интервьюирование нескольких граждан США дает возможность утверждать следующее:

• Как система, которая охватывает все штаты страны, – родительские комитеты не существуют.
• Возможны родительские объединения для решения каких-то разовых задач – экскурсии, праздники и Дни рождения.
• Все проблемы, возникающие в процессе обучения ребенка, решаются с директором школы или с управляющим округом.
• Управляющий обычно принимает активное участие в решении проблем.
• В то же время права родителей и права учебных заведений достаточно строго регламентированы законодательством штата и правилами округа, соответственно могут быть пересмотрены все теми же избранными Советами.
• Но в любом случае, все эти утверждения о роли родительских комитетов не являются абсолютными, а только оценочными.

Округа, которые управляются собственной хартией (charter districts)

Школьная программа разрабатывается на уровне штата. Округ имеет определенную свободу относительно порядка проведения обучения, но перечень предметов, количество часов округ изменять не может.

В случае, если жители района хотят изменить программу преподавания, они могут создать свой, самоуправляемый школьный округ, разработать свою учебную программу и свой учебный план и вести по нему занятия.

В таком случае, на школу распространяются лишь те требования законодательства штата, которые регламентируют безопасность и доступность учебного процесса для школьников.

Такие школы и округа используются для отработки новых методик преподавания и экспериментальных программ.

Схематично, создание округа выглядит так:

• Совет округа большинством принимает решение о переходе на управление на основе хартии и формирует специальную группу по разработке учебной программы и внутренних правил (хартии).
• На протяжении года рабочая группа должна сформировать эти документы и представить их на рассмотрение главе правительства штата (secretary of state).
• После проверки на соответствие требованиям федерального законодательства и законодательства штата создание округа выносится на местный референдум, где оно должно быть одобрено, минимальный порог явки должен быть не менее 25%.

Регулирование округа со стороны правительства штата, отдельные положения:

• ТЕА не имеет права регулировать или определять программу для таких школ, требования сформулированы обтекаемо: «чтение, письмо, математика и основы обществоведенья (study of good citizenship)».
• Отсутствуют требования по количеству учебных дней, учебных часов и длительности занятий.
• Выпускники таких школ имеют право не сдавать обязательные выпускные экзамены.

Частные школы в Техасе (private schools)

Частные школы не затрагиваются данной статьей, но можно отметить некоторые особенности:

• TEA не обладает полномочиями для регулирования учебного процесса в частных школах.
• Частная школа может работать без аккредитации штата (лицензии), а выпускники могут не сдавать обязательные выпускные экзамены.
• Но в тоже время школы стараются получить аккредитацию, так как родители охотнее отдают детей в такие школы.

Резюме

Построение системы образования в США принципиально иное, чем в Украине.

Федеральное правительство, не имея возможности влиять напрямую на процесс обучения, создает систему стимулов, которая поощряет развитие в необходимом направлении.

На уровне штата политику в области образования определяет Комиссия по образованию, чей состав выбирается в ходе прямых выборов. Комиссия определяет учебные программы, перечень и количество изучаемых предметов, длительность занятий, уровень и состав выпускных экзаменов.

Правительство штата в лице Агентства по образованию Техаса занимается воплощением решений Комиссии в жизнь – а именно административной, методической и контрольной работой.

На уровне школьного округа принимаются решения менее глобальные, но более значимые для повседневной жизни родителей и учебы детей в школе: расписание, форма, факультативные занятия, школьный автобус и т.д. Принцип управления такой же – выборный совет разрабатывает политику, а наемный управляющий воплощает ее в жизнь.

Финансовую независимость округа обеспечивает налог на недвижимость, а административная – гарантирована законодательно.

Проблемой системы образования Техаса является разное качество школ в бедных и обеспеченных районах, в силу разности взимаемого налога на недвижимость, поэтому нынешние политики работают над обеспечением равенства образовательного уровня всех школ.

---

Отказ от ответственности

1. В статье описаны принципы функционирования, ни одно из утверждений нельзя использовать как абсолютно верное толкование.
2. В общем случае принципы управления справедливы для всех штатов, но в частном случае любое утверждение справедливо только для штата Техас.

---

Сергей Маркитаненко

Читать также: Для британских школ родители важнее министерства