Чому вигідно об'єднати житлові субсидії і програму допомоги малозабезпечених? Соціальний захист

Як було?

Програма житлових пільг і субсидій населенню України стартувала ще 1995 року та де-юре була створена для пом’якшення соціальних наслідків, а де-факто – для підтримки підприємств ЖКГ та енергетичного сектору від очікуваного росту неплатежів у зв’язку з початком підвищення тарифів до економічно обґрунтованого рівня. Програма не була ідеальною, зважаючи на мету її створення та відсутність адміністративних інституцій, які б допомогли зробити програму ефективною. А з моменту запровадження і до 2018 року її суть залишалася сталою. Серед вад програми житлових субсидій варто зазначити низьку адресність, непомірні для бюджету обсяги фінансування, відсутність стимулів щодо енергоефективності та непрозорість.

Як стало?

2018 року уряд ініціював початок монетизації субсидій, який передбачав передусім відмову від непрозорих схем взаєморозрахунків за субсидії між комунальними підприємствами та бюджетом. З 2019 року запроваджують нові зміни в схемі надання субсидій, згідно з якими споживачі почнуть отримувати житлові субсидії в грошовій формі. Цей перехід обіцяє нам збільшити передбачуваність системи, відкрити шлях до конкуренції на ринку, а відповідно – до підвищення якості надання послуг і зниження цін, підвищення стимулів до енергоефективності, а відповідно – до скорочення сум у платіжках ЖКП.

Чому не стало зовсім добре?

Попри нову форму надання субсидій, у програмі залишається характерна низка негативних рис, які досі потребують модернізації. По-перше, критерії надання програми житлових субсидій працюють гірше, аніж в інших соціальних програмах країни. Програма має низьку адресність, що означає: небідні верстви населення, які в змозі оплатити житлово-комунальні послуги, отримували більший зиск від програми порівняно з тими, хто її більшою мірою потребує. Зокрема за абсолютним критерієм адресність програми субсидій 2017 року становила 38.3%[1], попри те, що є занизьким у міжнародному порівнянні та порівняно навіть з іншими соціальними програмами, що існують в Україні. Якби житлові субсидії отримували лише бідні, частка допомоги в доходах отримувачів була б набагато вища за 10.1%.

По-друге, програма охоплює менш як половину нужденного населення. Так, попри суттєве зростання охоплення бідного населення (в 4 рази – з 2.9% 2014 року до 11.9% 2015 року), 2016 року лише 39.9% населення з доходами нижче прожиткового мінімуму отримувало субсидії. Рівень охоплення бідного населення (за абсолютним критерієм) програмою житлових субсидій 2017 року становив 46.8%.

Джерело: Держкомстат, Державне казначейство України

Необхідність модернізації програми стає особливо актуальною, зважаючи на її велику вартість. З підвищенням тарифів, початому 2015 року, обсяги фінансування та охоплення програмою житлових субсидій зросли в десятки разів. Програма житлових субсидій охоплювала майже половину населення і за рік стала чи не найбільшою програмою соціального забезпечення зведеного бюджету, поступаючись лише трансфертам Пенсійному фонду. У 2016 і 2018 роках на житлові субсидії було спрямовано близько третини видатків соціального захисту зведеного бюджету, 2017 року – трохи менше половини. Підприємствам ЖКГ за 2015–2018 роки було відшкодовано 166.6 млрд грн, що зіставно з розміром бюджету оборони країни за 2017–2018 роки (178.5 млрд грн) та в півтора рази більше, аніж розмір нової програми МВФ. Обсяг субсидій, який заплановано в бюджеті на 2019 рік, становить 55.1 млрд грн.

Що робити?

Потенційний спосіб вирішення проблем – об’єднання програми житлових субсидій з іншою найбільш ефективною програмою допомоги малозабезпеченим. Такий підхід до надання допомоги має щонайменше дві переваги. По-перше, він уможливлює економію на масштабах під час адміністрування та здійснення виплат. По-друге (але не менш важливо), цей підхід дає змогу збільшити охоплення вразливих верств населення та забезпечити високі показники адресності. По-третє, такий підхід також дає змогу зробити більш значущими обсяги допомоги нужденним. Соціальна допомога малозабезпеченим – економічно ефективний вид підтримки малозабезпечених в Україні (на відміну від системи житлових субсидій). Зокрема, згідно з оцінками Світового банку, 93.6% цієї допомоги потрапляє найбіднішим 40% населення України, а вартість зниження 1 п.п. офіційної бідності становить 5.052 млрд грн. Водночас, за оцінками того ж дослідження, лише 50% обсягу субсидій потрапляють 40% найбіднішого населення, а вартість зниження 1 п.п. бідності більш як удвічі вищий і становить 12.983 млрд грн. Ще менш ефективною є програма субсидій на комунальні послуги та паливо, де ці показники становлять 31.8% і 32.463 млрд грн відповідно. Єдиною вадою програми підтримки малозабезпечених сімей є її малий обсяг, що не дає змоги збільшити охоплення та підвищити рівень допомоги до гідних значень. Так, згідно з Мінсоцполітики, державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям 2017 року була призначена 898 295 сім’ям. Рівень охоплення бідного населення державною соціальною допомогою малозабезпеченим сім’ям за 2017 рік становив усього 4.6. Середній розмір допомоги малозабезпеченим сім’ям – 2 518.61 грн; а середній розмір допомоги у розрахунку на особу 2017 року сягнув 694.25 грн і був набагато нижчий, аніж законодавчий розмір прожиткового мінімуму. Частка допомоги у загальних доходах отримувачів 2017 року становила 15.5%, що є результатом низького порогу доходів для визначення отримувачів допомоги. Зважаючи на те, що обсяг програми державної соціальної допомоги 2017 року становив 11.9 млрд грн, а обсяг програми субсидій на 2019 рік заплановано в обсязі 55 млрд грн, об’єднання програмою житлових субсидій дає змогу збільшити ресурс у кілька разів.

Що підказує міжнародний досвід?

Міжнародний досвід свідчить про те, що допомога на оплату рахунків за енергоносії та ЖКП може мати різні форми. Так, соціальну допомогу на оплату рахунків ЖКП можна надавати як невід’ємну частину загального соціального гранту, як частину допомоги на оренду або як додаткові платежі. Проте переважно програми допомоги на оплату рахунків ЖКП виконують у грошовій або у квазі-грошовій формі, а не «як у нас було». Більшість субсидій і доплат на енергоспоживання та послуги ЖКГ надають використовуючи системи соціального забезпечення, навіть якщо програму на оплату рахунків за енергоносії та послуги ЖКП виокремлено й часто пов’язано з іншими адресними соціальними програмами, оскільки так дешевше адміністративно (а це знову ж таки кошти платників податків).

Для багатьох країн ЄС соціальна підтримка є водночас основним засобом виявлення вразливих користувачів ЖКП та енергоносіїв і надання додаткової підтримки. Чимало держав – членів ЄС практикують допомогу оплати рахунків на житло як частину, інкорпоровану в загальний грант підтримки малозабезпечених, та/або допомоги на житло для малозабезпечених. Приклади такої допомоги є в Німеччині, Хорватії[2], Фінляндії[3], Франції, Словаччині[4], Словенії[5], Швеції[6], Нідерландах, Бельгії, Естонії, Угорщині, Данії, Австрії.

Фінансова підтримка в Німеччині.

Фінансову підтримку малозабезпеченим у Німеччині надають передусім у формі соціальних трансфертів, що також можуть покривати енергетичні витрати домогосподарств, які мають право на соціальну підтримку. Встановлюючи розмір щомісячних трансфертів, уряд враховує необхідність оплати основних потреб людини. Так, розмір соціальної допомоги в Німеччині 2018 року становив 416 євро на місяць. У розрахунках уряд передбачає, що бенефіціар витратить на оплату житла близько 8% отриманої допомоги. Щоправда, справжню суму такої оплати виділяє сам отримувач. Гроші на оренду житла, зокрема оплату електроенергії, можуть надавати окремо, але в деяких поодиноких випадках. Такі випадки зазвичай стосуються бенефіціарів, які не отримують від уряду жодної іншої соціальної допомоги, наприклад, у разі низької заробітної плати. Гроші на оренду житла та опалення надають за фактом витрат, але не вище встановлених норм.

Обсяг окремих програм житлових субсидій як окремого виду допомоги незначний, але і тут субсидії сплачують у вигляді грошей або «квазі-грошей», які прив’язані до програм захисту малозабезпечених. З досвіду допомоги на оплату послуг ЖКГ треба виокремити три основні риси. По-перше, навіть коли житлові субсидії надають окремо, вони є додатковими до загальної системи допомоги малозабезпеченим. У державах ЄС (виняток Польща) навіть якщо допомогу на оплату ЖКГ рахунків здійснюють як окрему програму, вона так чи інакше пов’язана з іншими програмами соціальної допомоги (це стосується питань адміністрування, фінансування та визначення права на допомогу). По-друге, обсяги окремої програми житлових субсидій невеликі. Структура загальних видатків на соціальний захист у державах – членах ЄС – свідчення того, що відносна важливість житлових субсидій як виокремленої програми дуже мала. На жаль, вкрай важко віднайти статистику саме виокремлених житлових субсидій. Щоправда, Євростат містить статистику щодо державних витрат допомоги на житло, що, окрім житлових субсидій, містить витрати на оренду. Однак навіть ця агрегована група витрат у середньому займає всього 2% соціальних видатків держав – членів ЄС. Навіть більше, подекуди питома вага допомоги на житло не перевищує 5%.

Структура видатків на соціальне забезпечення в державах – членах ЄС-28

Джерело:Eurostat

По-третє, більше правило, аніж виняток – надавати субсидії у вигляді грошей або ж «дуже схожим на гроші» способом. Прикладом країн, де існує окрема житлова субсидія, можуть стати Польща та країни Балтії. Франція з 2018 року запровадила «енергетичний чек» для оплати рахунків за енергоносії та/або заходи з енергоефективності.

Грошова допомога у Литві. Зважаючи на високий рівень енергоємності економіки Литви, не буде сюрпризом те, що тут велика частина населення не може самостійно підтримувати адекватну температуру житла (2014 року частка такого населення становила 40%). У середньому домогосподарство Литви витрачало на опалення 13.3% свого доходу.

Литва не визнає окремо «енергетичну бідність», попри те допомогу на оплату рахунків на опалення отримують незаможні верстви населення. Допомогою на оплату опалення та гарячої води в Литві охоплено менше 5% населення (129.8 тис. отримувачів). Субсидії на житлово-комунальні послуги не становлять загрози для державних фінансів. Так, усього витрати становили менш як 0.05% ВВП, або 0.14% загальних витрат розширеного уряду. Треба також сказати, що житлові субсидії не пріоритетний вид підтримки малозабезпечених, а радше допоміжний. Загальні витрати на допомогу становили 17.9 млн євро, або 10.7% витрат на грошову соціальну підтримку 2016 року.

Надання грошової соціальної допомоги для незаможних верств населення встановлено законом щодо грошової соціальної підтримки малозабезпечених задля забезпечення мінімальних фізіологічних потреб (витрати на їжу та одяг) і компенсації за опалення та холодну й гарячу воду як частину квартплати. Допомога передбачає перевірку рівня доходів і майна, що перебуває у власності. Обсяг допомоги на опалення не може перевищувати законодавчо встановлені нормативи та не може перевищувати 20% доходів домогосподарства.

Квазі-грошова допомога у Франції – енергетичний чек

Le Cheque Energie – енергетичний чек у Франції прийшов на заміну енергетичним тарифам 2018 року. Такий чек автоматично надають домогосподарствам, які отримують доходи нижче визначеного рівня. Субсидії надають споживачам, які мають право на субсидії на медичне страхування. Чек надають незалежно від виду енергії, яку використовує домогосподарство для своїх потреб. Розмір чека залежить від складу домогосподарства та рівня доходів сім’ї. Розмір максимального чека 2018 року становив 227 євро для домогосподарства, що складається більш як з чотирьох осіб і з рівнем доходів менше 5600 євро на особу, а мінімального – 48 євро для домогосподарства з однієї особи та рівнем доходів 6700–7700 євро. У середньому ж чек для 4 мільйонів бенефіціарів (7% населення) становив 157 євро. Домогосподарства можуть використати енергетичний чек і для оплати платіжки за енергоносій (газ або ж електрична енергія, паливо, LPG, деревина тощо), і для оплати ремонтних робіт з енергоефективності.

Що в сухому залишку?

На нашу думку, об’єднання різних видів соціальної допомоги– це крок у правильному напрямі. Одна з найбільш очевидних вигод – можливість зекономити на адмініструванні, а це все-таки кошти платників податків. По-друге, забезпечення соціальної справедливості і дотримання принципу адресності залишаються основними завданнями системи житлових субсидій населенню в будь-якій країні. Тому спільною рисою програм житлових субсидій, запроваджених у більшості держав – членів ЄС, є їхня прив’язка до системи соціальної підтримки. Об’єднання житлових субсидій з іншими видами соціальної допомоги підвищує показники адресності за рахунок використання певних «фільтрів» (за допомогою яких здійснюватимуть «відсіювання» заявників за ознакою матеріального стану, статусу зайнятості тощо) та перевірки ступеня нужденності заявників, забезпечує економію адміністративних витрат. По-третє, поширеність виплат у грошовій, або квазі-грошовій формі, або навіть відсутність прямої прив’язки до платіжки та врахування мінімально необхідного рахунку за ЖКП у загальній сумі соціальної допомоги має мінімальний вплив на конкуренцію та підвищує стимули для енергоефективності.

Примітки:

[1] Це означає, що лише 38.3% згаданої суми субсидії надходило до осіб, чиї витрати перевищували фактичний прожитковий мінімум.

[2] Гарантований мінімальний дохід малозабезпеченим, разова допомога на житло, що включає також оплату рахунків на послуги ЖКП та енергоносії, допомога на дрова малозабезпеченим.

[3] Загальна соціальна підтримка малозабезпечених і також додаткова допомога малозабезпеченим на житло (оплата опалення також допустимі витрати в рамках допомоги).

[4] Мінімальна фінансова підтримка малозабезпечених і разова підтримка малозабезпечених.

[5] Адресна соціальна підтримка малозабезпечених має покривати всі мінімально необхідні витрати, включаючи послуги ЖКГ.

[6] Адресна соціальна підтримка малозабезпечених має покривати всі мінімально необхідні витрати, включаючи послуги ЖКГ, малозабезпечені можуть претендувати на допомогу на оплату житла (покриває оренду та опалення).